近年来出现的对资源的无序的、掠夺性开发,以及由此引发的诸如环境灾难、矿难、群体性事件等提醒我们,公共资源配置问题已成为需要引起高度关注的社会问题。
      一、公共资源配置与市场机制的相互包容与冲突自然状态下的公共资源不会发生人与人之间的关系,而一旦在一定的制度安排下为人们所利用,就成为以社会关系的客体而存在的财产,各种利益关系必然作用其上。公共资源配置与市场机制,因其都追求物尽其用和公平正义而具有一定的相互包容性。例如采用招拍挂等方式配置公共资源,由于获得经营权的企业的报价最低,因此在相同的市场和需求条件下,消费者和政府获得的福利将提高,如果这种交易是自愿和公平的,其结果必然满足参与约束和激励相容约束,从而可以依托这种最有效的市场交易方式实现社会福利水平的提高。但因公共资源的配置关注的是公益,而市场机制强调的是自利,又使二者具有内在的矛盾与冲突。公共资源配置与市场机制的冲突,反映的是公共资源社会关系与市场机制的冲突,市场化配置不能不考虑公共资源社会关系的特殊性并受其制约、反映和体现其要求,并成为相应社会关系的具体实现形式。对公共资源社会关系与市场机制的内在矛盾与冲突特殊性的认识程度,将直接影响公共资源市场化配置的价值取向与制度构架及其能否发挥预期的积极作用。
      公共资源的社会关系中,导致其与市场机制发生矛盾与冲突的,主要是其公益性、社会管理职能以及存在所有者缺位等。
      公共资源的公益性,是指其应被用于为社会公众的利益服务。公共资源的这一性质,不应因为配置方式不同而有所改变。但这与市场体现的商品经济关系有一定的矛盾,因为市场所产生的利润是直接归属于其法律意义上的主体———个体,由此产生了市场的自利性与公共资源服务功能的公众指向性之间的冲突。因此,对公共资源进行市场化配置,必须面对并解决公益性与营利性的矛盾。
      公共资源的管理者是各级政府,政府负有社会管理的职责,公共资源是实现政府管理职能的物质和非物质基础,从这个意义上讲,公共资源承担着社会管理职能。但市场的平等性、逐利性与社会管理的行政性是有矛盾的。因此,公共资源市场化配置,需要处理好管理的行政性与市场作用机制的矛盾,而不应削弱政府的行政功能和影响政府履行社会管理职责。
      公共资源因其利益主体是社会公众,而承载着较多的社会道德负荷,人民群众自然对其给予更多的公平和正义方面的关注。进行市场配置,就是按照市场原则把公共资源的经营管理权以及所产生的收益等从法律上明确给予具体的市场主体,这就必然会面对公众对其公平与正义的最严格审视,更需要处理好效率与公平的关系。
      公共资源一般掌握在行政机关手中,但不论是政府的某个部门或者政府授权的某个组织,他们都不是真正的所有者,而是多层委托代理关系。这就是决定了由所有权关系产生的市场行为约束机制,对公共资源是不适用的。因此,如果没有有效的制度约束安排,公共资源在管理使用过程中容易导致浪费,甚至腐败现象等。通过招拍挂等市场化的方式配置公共资源,能够在很大程度上杜绝营私舞弊等现象,还可以对官僚主义进行制约,克服非市场化处置公共资源中常见的估价的随意性,避免社会财富流失和浪费。除了腐败方面的问题外,无论是权力理论的研究结论还是历史的经验都告诉人们,没有理由相信政府在公共资源市场化配置中的思维和行为在任何时候、任何情况下都一定完全符合公众利益。这是因为,一方面,政府决策不可避免地也会受认识水平等局限;另一方面,如决策中对地方利益、部门利益的不适当考虑,以及花样百出的“形象工程”与“政绩工程”等,都可能会损害社会公众利益。
      有些公共资源可以市场化配置,但要达到预期的目的,也需要政府通过行政、经济等手段引导。具体讲,就是在经营者及其经营方式的选择、价格的确定上,有的可以完全按照市场规则,有的则不能或不能完全按照市场规则,例如涉及治安、教育、医疗、公共卫生、园林、税收以及公众信息服务等方面的公共资源。因此,对公共资源进行市场化配置,需要根据其特性加以区分,明确哪些应由市场发挥作用,哪些不应由市场发挥作用,应由市场发挥作用的还需要进一步确定市场化的范围、程度以及市场化配置的方式方法等。
      公共资源要发挥其服务社会公众的作用,在很多情况下脱离不了其一定的物质形态。如果只从货币价值上考虑,通过出售不会影响公共资源的(交换)价值,虽然并没有造成公共资源的流失,但出售后如果没有另外的替代公共产品,则社会公众的工作和生活就会受到影响。因此,对公共资源进行市场化配置,不仅要考虑公共资源的交换价值,更要考虑其使用价值与实际功能。
      许多公共资源,如山川河流、园林绿地等,既是环境保护的重要对象,也是对环境的改善发挥着重要积极作用的因素。适合人民群众工作生活的优美环境,也是政府应为公众提供的重要公共产品。但是,公共资源是有限的,它所能承载的满足人民群众工作生活等要求的能力也是有限的,而社会需求的增长很快,这就要对公共资源进行市场化配置时处理好与环境及可持续发展的关系,绝对不能以牺牲自然环境和公众的生活环境为代价,而应给予环境保护和可持续发展方面更多的关注。
      二、公共资源市场化配置的价值取向
      建立有效的公共资源市场化配置监督机制,必须明确其价值取向。
      1. 提升公共资源效用,扩大公共产品供给。公共资源市场化配置,主要是通过市场机制,使有限的公共资源发挥更大的效用,为公众提供更多更好的社会福利。我国人口众多,发展相对滞后,教育、卫生、交通等公共事业欠账很多,在中西部地区尤为突出。要改变落后状况,投入需求是巨大的,这就要求政府有效地管理和利用好公共资源。一方面,通过招拍挂等市场化配置方式,打破公共资源相关产业的政府垄断状态,利用竞争机制,提高公共资源的利用效率,创造更多的公共产品,提供更多的公共服务。另一方面,利用市场机制,发挥公共投资行为的带动作用,引导其他社会资源和民间资本参与,克服投入不足的瓶颈制约,增加公共产品和公共服务的供给量,改善投资结构和布局。
      公共资源承载着服务公众的功能,其对社会事业发展所起的支撑作用,不能因为采取了市场化配置而被削弱。目前,一些领域的公共资源配置严重失衡,已影响到我国社会和谐,需要引起高度注意。因此,市场化配置不能忽略公共资源的公众权利,其价值目标不应是营利最大化,而应是服务效益最大化。
      2. 协调各方利益关系,维护社会和谐。公共资源的利益主体是社会公众,必须在市场化配置过程中体现公共服务的均等化的精神,使不同群体都能在市场化配置中获得社会公平和正义。公共资源在体现公有制占有主导地位方面发挥着十分重要的作用,对公共资源进行市场化配置不应削弱公有制的主体地位。有时还需要采用非市场的方法处理好效率和公平的关系,保护社会公众对公共资源的权利,协调不同群体之间的利益关系,促进社会和谐。公共资源的运用,不仅要处理好当代人群之间的利益关系,还要处理好当代人与后代人,也就是代际之间的利益关系。公共资源的市场化配置,还需要统筹区域发展,例如要统筹东中西部的发展。此外,公共资源配置也应从过去过多地向城市倾斜,转向更多地关注农村发展。
      3. 有利于政府职能转变,促使其廉洁高效。公共资源市场化配置,也是促使政府从生产型、管理型向服务型转变和廉洁高效的需要。政府对要素市场的垄断专权是产生腐败的根源,许多腐败案件都发生在行政机关拥有配置公共资源权力的领域中。市场化配置的一个很重要目的,就是借助市场机制,消除官商勾结侵占公共资源的现象。招拍挂等公平竞争方式,体现了公共资源配置的竞争性原则和权力有限、适度原则,能体现和满足行政活动的公开性、公平性、公正性、平等性等要求,是防止腐败的利器。但不等于采取了市场化的方法就不会出现腐败现象,实践证明,如果腐败借助了市场的形式,会更具有欺骗性。因此,必须加强对公共资源市场化配置的监管,防止政府权力的不当干预。在公共资源市场化配置监管的制度构建中,一方面要发挥政府作为监管主体的作用,同时政府也应成为被监管的对象。
      4. 维护公共资源安全,促进其保值增值。公共资源由于存在所有者缺位现象,所以在市场化配置中不仅要防止腐败,还要防止流失、毁损、浪费等,促进公共资源保值增值。维护公共资源安全,要根据特定的资源形态和具体的配置方法采取相应的措施。对于公益性功能的发挥与其一定的物质形态分不开的公共资源,配置的方式方法不应改变其物质形态与使用方式;而对于政府所储备的可用于商业开发的土地等,市场化配置的目的(一定意义上)是最大地限度地获取土地收益。市场化配置的结果,从所有权关系和服务对象上看,已经由公共资源转化为非公共资源,对市场化配置后的资源,不能再作为公共资源进行监管。进行市场化配置,国家除了获得资源优化配置的效果外,还增加了财政收入。在这种情况下,维护公共资源安全,就是要保证公共资源在市场化配置中获得公平合理的价格。维护公共资源安全,应通过积极地运用,使公共资源保值增值。在通过公共资源市场化配置、增加公共产品和公共服务供给的同时,还应适当地增加财政收入,使政府有能力持续地提供公共产品和公共服务。
      5. 维持资源永续利用,保护发展环境。按照我国宪法规定,自然环境资源的所有者为国家和农村集体,是公共资源。自然环境资源首先是环境保护的对象,市场化配置不应以牺牲环境为代价。由于采用了市场化的方法,公共资源的经营主体为了自身的利益,也可能会出现破坏环境等问题,不得不予以注意。市场在这种情况下会失灵,需要政府的监督予以补救。目前,我国在公共资源开发利用方面存在着严重的浪费和破坏环境的问题,例如矿产资源使用效率低下问题十分严重。据测算,中国目前煤炭资源回采率平均仅为30% ,乡镇煤矿仅为10% ,共生、伴生矿的利用率只有20%左右,矿产总回收率只有30% ,而国外先进水平都在50%以上。近年来,煤炭资源的大规模开采虽然带来巨大经济效益,但也造成了生态破坏。据初步统计,全国现在挖出的矿渣、废石、尾矿,累计占压土地达到586万公顷,破坏森林面积106万公顷,破坏草地面积26万公顷。全国因为采矿引起的大面积塌陷有180多处,塌陷面积达到1150 平方公里。矿难此起彼伏,屡禁不止。在资源上的严重浪费和对生态环境的严重破坏,是一种高代价的不可持续发展。资源约束是我国发展面临的一个长期问题,节约资源、建立节约型社会应是我国长期坚持的发展原则。由于我国生态环境的脆弱性以及相应投资的非营利性,公共投资要积极地投向生态环境建设领域,以克服民间资本无力或不愿投入这一领域的不足。
      三、公共资源市场化配置监管的基本要求
      对公共资源市场化配置进行监管,就是要防止市场化配置使公共资源应有的价值取向走样,评判市场化配置是否成功的根本标准是是否坚持基本价值取向。
      保证基本价值取向,必须坚持法治原则。对公共资源进行市场化配置,就是要在社会主义市场经济条件下对公共资源进行法治化管理和运用。公共资源坚持法治原则,就是要根据公共资源的特点和市场化配置的要求,制定和完善相关法规;要在市场化配置中依法办事,遵守法律法规;要对招拍挂等活动依法进行监督,对违法行为坚决追究法律责任。目前,我国公共资源市场化配置的监管还没有建立起完善的法律规范体系,直接影响了相关监管工作的开展。有的企业和一些地方或部门组织的拍卖活动中,知法违法、有法不依的现象还比较普遍。
      公共资源在进行市场化配置中面临诸多矛盾,这些矛盾的产生,本质上的原因是公共资源的性质、功能定位与市场机制的内在矛盾和冲突。因此,公共资源市场化配置监管的意义,主要是协调和克服它们之间的矛盾。公共资源能否在市场化配置中发挥预期的积极作用,关键在于能否处理好二者之间的关系,使二者在对立中寻求平衡,既发挥市场在提升公共资源效用方面的积极作用,又不使公共资源在市场化配置中削弱其应有的功能。
      招拍挂等市场化配置公共资源的方法是合同的一种方式,是一种民事法律行为,应受民商法的规范和调整。但公共资源的支配者是各级政府,政府的职能是为社会提供公共服务并履行行政管理职责,对公共资源招拍挂活动进行监管也是政府的职责,这些都不会也不应对公共资源采取了市场化的配置方式而有根本的改变。因此,对公共资源市场化配置及其监管的制度设计,既要体现民商法的基本精神,同时也要张扬行政法的基本理念,使二者共同发挥作用。
    
      侯水平，四川省社会科学院院长

      来源：《四川行政学院学报》2007.1