建章立制 屏蔽违规招标行为
发布日期:2012-10-09 00:00 访问次数: 信息来源:市政务服务中心管理办公室综合处

如何通过规范招标人行为达到招投标活动的规范,是目前亟待解决的课题。

  法律缺位 违规招标花样多

  在招投标活动监管方面,规范招标人的招标行为要比规范投标人的投标行为难得多,这是由于以往比较注重对投标人投标行为的规范管理,且已经制订了一系列规定、办法的结果。比如对有不良行为的投标人可以通过限制准入的办法加以排除。而招标人分别隶属于不同部门,有些部门的行政级别比当地政府采购监管部门、操作部门都高,面对招标人的不规范行为,仅靠政府采购监管部门或操作部门单方力量实难规范,而且招标人违规的情形多种多样,更是加大了监管、规范的难度。因此,想要很好地规范招标人的招标行为,首先要找准招标人存在的不规范行为,以期对症下药。

  不具备自行招标资格仍为之

  招投标工作是一项专业性和技术性都很强的工作,为了招投标活动的顺利开展,必须由熟悉招标业务,具有一定的专业知识的人员搭建招标工作班子,负责整个招投标活动。如招标人不具备编制招标文件和组织评标的能力,应当委托具有相应资格的招标代理机构代理招标。

  可是,一些不具备自行组织招标能力的招标人却不愿委托招标代理机构组织招标,原因是多方面的:一是一些招标人认为委托给采购代理机构会削弱招标人的权力;二是认为即使在招标过程中发生了一些违法违规的情形,可以堂而皇之地推托责任,如政府采购监管部门又没强调,不知道这样做是不对的,认为不知者无罪;三是一些招标人把政府采购监管部门看作采购代理机构,大事小事一律由政府采购监管部门代劳。这些认识都是不对的,与《政府采购法》、《招标投标法》等相关规定相悖。

  法律规定了招标人自行招标必须具备的条件,不具备条件的采购人必须委托招标代理机构。过去,为尽量减少招标人组织招标的成本,一些政府采购监管部门积极对招标人进行招标业务指导,从宽把握招标人自行办理招标的条件,其实这样做,既有利又有弊。有利的一面,节省了招标人的招标成本,但也有不小的弊端,即让不了解招标的招标人自行组织采购,很容易在招标过程中出现违法违规的现象,从而大大增加了政府采购监管部门实施监管的难度。

  招标公告中资质要求不合法

  一些招标人在招标公告中对投标人的资质要求过高,或是以不合理的条件限制、排斥潜在投标人,使得投标局限在少数几家意中人范围之间竞争,致使政府采购项目不能充分竞争,增大了采购人与供应商、供应商之间串通投标的可能性。

  招标文件制订欠科学

  一些招标人在制订招标文件时,故意在招标文件中设置无效标陷阱,导致一些投标供应商在非实质性条款上被判为无效标。如在招标文件中经常会有这样的提法,如投标人不能实质性地响应招标文件的相关条款将作为无效标处理。到底哪些条款为实质性条款,招标文件中并未明确,这就带来了在评标时的随意性。招标人想不让某家中标,就刻意地去寻找投标文件的漏洞,哪怕一个小小的疏漏,只要与招标文件中的某些并不重要的条款进行对照,认为不符,就可以草率地判之未实质性响应,成为无效标。

  扰乱评标现场秩序

  一些招标人非法干预正常的评标活动,这主要反映在对评标委员会中评审专家的评标活动施加影响,引导评审专家向自己的意中人倾斜,如招标人达不到目的,则故意拖延评标时间,迟迟不决标。

  合同签订不够规范

  这反映在,若招标人觉得不是自己中意的单位中标的供应商,则会在签订合同时额外增加一些招标文件中并未规定的内容,增加中标人无法接受的条款,有意为难中标人;若是招标人自己中意的供应商中标,则在签订合同时给予更多优惠。因此,有些招标人在草拟招标文件时故意对部分关键条款含糊其词,留下余地。一些招标人甚至事先与意中的投标人达成默契,中标后招标人再设法补偿。

  以上仅列举了一些目前在招投标活动中发现的比较典型的不规范情形,实际情况远远不止这些,比如:一些招标人事先内定中标人,把招标看成是走过场,搞虚假招标。还有一些招标人以时间紧为借口,要求缩短招标时间让知晓的人少一点,即便能够获知,也让投标人来不及充分准备,以此排挤潜在投标人。

  对症下药 防止违规招标人耍花样

  加强宣传 辅以法律手段

  招标人招标行为的不规范,一方面是由于不了解相关的招投标法律法规、政府采购法律法规等;另一方面是由于法律意识淡薄。后一种情况毕竟是少数,大多数招标人因对政府采购、招投标相关法律规定不熟悉,无意中产生了某些与法律规定相悖的行为,所以作为招投标监管部门,不能只是为了监督而监督,要将服务贯穿到招标监管的全过程中。做好服务,就要做好法规的宣传服务,有必要提醒招标人,在招标投标的各个环节中,招标人有哪些方面是需要注意的,有哪些情况是法律不允许出现的,且最好能以书面形式将招标活动中需要注意的事项一一告知。

  对待后一种情况,即法律意识淡薄,知法犯法,就只好采取相应的法律手段加以防范了,如对规模较大的工程项目,申请纪检监督部门参与行政监察,对国家公务人员在招投标活动中出现的营私舞弊行为坚决予以纠正与严惩。申请纪检监察部门监督应成为一项制度固定下来,只要是使用国有资金或国有投资占控股的项目,达到一定规模的一律申请监督。

  合理设定资质等级要求

  招标人应根据项目特征,依据资质管理方面的规定,合理确定投标企业应当具备的资质等级及项目经理资质等级要求,不得擅自提高或者降低。因工程特殊,确需提高一个资质等级的,必须征得政府采购监管部门的同意。招标人不得在招标公告或是招标文件中以不合理条件限制或者排斥潜在投标人参加投标。

  制订统一的招标文件范本

  招标文件是指导招投标活动的法律文书,有着举足轻重的作用,无论是投标人的投标、招标人的评标定标和最后双方合同的签订,都要以招标文件为依据,招投标过程中引起的争议,也要对照招标文件的规定进行处理。因此,严格按照有关法律方面的规定,制订公正合理的招标文件显得尤为重要。

  首先,招标文件的内容要力求完整。按照《政府采购法》、《招标投标法》的规定,招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性内容以及拟签订合同的主要条款都应在招标文件中一一列明;其次,招标文件中规定的实质性条款要以醒目方式标明。在一系列招投标部门规章中,对于实质性要求的条款,都有以醒目方式标明的要求,这样做是为了引起投标人的足够重视,尽量减少不必要的无效标情况出现;再次,招标文件中必须明确评标定标办法,评标定标办法必须合情合理、合法合规。法律规定:具有通用技术、性能没有特殊要求的一般性工程建设、货物采购项目,应当采用经评审的最低投标价法。凡招标文件中没有明确的评标办法,不得作为评标定标的依据。

  此外,招标文件中的条款要符合法律规定,不得带有歧视性条款或是以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人。总之,只有招标文件内容的客观与公正才能保证整个招投标活动的客观与公正。

  加强对评标过程的监督

  招标人依法组织开评标活动、组建评标委员会是法律赋予招标人的权力,但这种权力的运用必须在法律法规允许的框架内进行,没有约束的权力最终必然会走向腐败。

  因而,招投标监管机构、纪检监察部门要加强对招投标全过程的监督,特别是评标过程的监督。在评标过程中,招标人不得非法干预评标,如有发生,现场监督人员要坚决予以制止和纠正,不能由着招标人胡来。

  做好合同备案与标后督查

  招标人与中标人签订合同必须以招标文件的规定和中标人的投标文件为依据,不得背离招标文件及中标人的投标文件,否则,即便整个招投标过程再怎么规范,其招标结果可能会显失公平。所以,尽管招标结束,对招标人的监管工作还远远没有结束,作为招投标监管部门要从以下两个方面入手,防止阴阳合同的发生:

  合同备案环节 中标人确定后,招标人应及时向中标供应商发出中标通知书,双方在三十日内签订合同,合同送招投标监管机构备案。政府采购监管部门在进行合同备案时,要对合同的主要条款一一与招标文件和中标人的投标文件进行核对,不得提高或是降低对中标供应商如工期、质量等方面的要求,在预付款支付、工程价款结算、合同变更处理等方面都应按招标文件事先明确的执行。发现合同中的部分条款不符要求的,招投标监管机构应督促招标人予以调整,直至调整到符合要求后方可备案。

  标后督查环节 以工程类政府采购招标项目为例,标后督查的内容主要包括:中标供应商项目经理及项目部成员到场情况、工程进度执行情况、了解工程价款支付情况、有无转包和违法分包情况。通过这些检查,一方面可以及时发现借资质挂靠、转包及违法分包的情况,另一方面可以发现中标人是否真的按照合同进行了履约,有无设计变更、有无低价中标、高价结算的情况发生。

  以上五项对策都是针对前面提到的不规范的行为展开分析的。事实上,由于招标人违规情形花样较多,头痛医头,脚疼医脚的做法还远远不够,只有通过监管体制和机制的创新,才是防范招标人违规行为的根本。

 

创新体制机制 做到标本兼治

  体制创新

  如何才能对来自不同领域、不同行业的招标人实施有效的监管?以往的监管模式都是由各自行业的上级或专门监督管理单位来实施的,自家人监督自家人,监督怎能到位?分散管理的模式弊端渐现,《政府采购法》颁布实施后,有必要进行更彻底、深入的体制创新,推行政府采购的集中监管模式,建立起地区性的统一监管部门,制订一套适合各行各业的监管办法,才能真正做到对各行业招标人的有效监管。

  建立健全制度

  目前,对招标人招标行为的规范分散在各个与招标采购活动有关的法规条例中,有必要在《政府采购法》的基础上,依据各相关法律法规制订专门用于规范招标人招标行为的实施意见,使对招标人的监督能有一个比较明确的规范性文件。

  电子化招投标

  电子化招标 招标人将招标公告和招标文件同时上网,所有符合资质要求的投标人都可以通过网上获取招标文件,不必事先报名和购买标书,这样一来,招标人事先就无法知道有哪些供应商参加投标,避免了招标人与投标人、投标人之间相互串标的可能。

  电子化投标 投标人制作电子投标文件,按照统一的格式要求进行制作,比如电子标书中的施工组织方案采用同样的字体和文字排版格式,商务标采用相应的造价软件生成统一的数据库文件,这样做的好处是评委在评标时无法获知电子投标文件为哪个供应商的。

  电子化抽取评委 建立计算机语音随机通知评委的系统,通知评委由电脑完成,最后参加评标的评委名单也由系统密封打印,使得在场人员无法知道有哪些评委参加评标,使得想事先与评委打招呼的人无机可乘。

  电子化评标 通过建立计算机评标系统,将投标人的电子投标文件(包括商务标和技术标)全部导入该系统,由评审专家上机操作,对投标人价格的评审等复杂性的计算由电脑来完成,一方面大大缩短了评标的时间,减少了评标委员会的工作量,另一方面使评审变得更加客观。比如投标人在投标文件中调整了不可竞争费用,在电脑屏幕上就会以红字显示,谁想说情包庇都无济于事。

  建立社会监督机制

  政府采购监管部门可以邀请行风监督员、投标人代表参与开评标全过程的监督,让群众来评判某项招标过程是否公正公平。群众监督不仅可以监督招标人及评标委员会是否做到了客观与公正,还可以监督现场招标监管部门的工作人员是否真正履行了监管职责,这样做实际上也是政府采购监管部门自我加压的一种做法。

  同时,政府采购监管部门要十分重视标后的质疑与投诉处理,通过对投诉的处理,发现招投标过程中的不足,不断提升监管水平。

  形成三方制约机制

  招标人、评标委员会与政府采购监管部门在确定中标供应商方面都有一定的权力,放大任何一方的权力都会引起腐败。

  招标人 政府采购相关法律法规、《招标投标法》赋予了招标人定标决策权,明文规定:招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。可见,招标人既可授权评标委员会直接确定中标人,也可不授权,招标人自己直接从评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人。评标委员会一般推荐三名中标候选人并进行排序,一些招标人认为:我是招标人,合适哪个就选哪个中标。这实际上这是不对的,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定:中标供应商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采购合同的,采购人可以与排位在中标供应商之后第一位的中标候选供应商签订政府采购合同,以次类推。如果扩大招标人的定标权,想让哪家中标就选哪家中标,招标还有什么意义。

  评标委员会 评标委员会由招标人依法组建,受招标人的委托可以直接确定中标人,但评标委员会确定中标人也不是没有约束条件的,评标委员会既然是招标人组建的,就要对招标人负责,通过评审,推荐出能够最大限度地满足招标文件的各项要求,并经评审的报价最低的投标单位作为中标候选人,评标委员会绝不能逾越法律界限随意确定中标候选人。

  监管部门 其实政府采购监管部门的权力主要是行政监督权,只要招标人或评标委员会确定中标人的过程合法、合规,严格按照招标文件规定的评标定标办法来进行的就无可厚非,政府采购监管部门就无权横加干涉,影响评标结果。但是,如果在评标定标过程中存在违法违规行为,评标结果有失公允,那么监管部门就要行使手中的监督权,要求招标人或评标委员会改正或依法重新招标。

  由上可见,招标人、评标委员会和招标办在确定中标人方面有着不同的权力和作用,三方面要相互制约,才能保证最后结果的公正,也才能有效遏制招标人违规行为的发生。

  对招标人违规行为的防范是一项长久性的工作,不是一朝一夕所能完成的,这有赖于法规的进一步完善,有赖于制度的进一步健全,更有赖于招标人法规意识的进一步增强。

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