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深化行政审批改革,加强招标投标行业组织自律与服务

发布日期:2013-02-01 00:00   访问次数:   信息来源:市政务服务中心管理办公室综合处

毛林繁

(中国招标投标协会副秘书长,博士)

 

    摘要:深化行政审批制度改革是正确处理好政府和市场关系,促进社会主义市场经济发展的核心问题。招标投标行业组织按照其依法制定的章程开展活动,加强行业自律和服务,是行业组织融入社会管理,规范招标投标市场的主要工作。那么,什么是行业自律?在此基础上,服务会员、行业和政府又指哪些?招标投标行业组织如何强化其自身服务能力,适应这场行政审批制度的深化改革?本文对此进行了细致分析,以期对推动招标投标行业组织科学发展起到抛砖引玉的作用。
    
    
为完善经济体制改革,党的“十八”大报告明确指出,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,提出要深化行政审批制度改革,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。此前,国务院2012822日常务会议也明确提出,凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,政府都要退出;要把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项,通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担;同时,要抓紧培育相关行业组织,推动行业组织规范、公开、高效、廉洁办事的行政审批制度改革方向。实际上,这正是《行政许可法》第十三条规定事项,同时也对行业组织科学发展提出了进一步要求。与此相对应,《招标投标法实施条例》第八十三条规定了招标投标行业组织“招标投标协会按照依法制定的章程开展活动,加强行业自律和服务”的宗旨,为招标投标行业组织科学发展,以适应行政审批制度改革,进而更好地服务于经济建设大局明确了历史任务和社会责任。那么,招标投标行业组织自律指什么,服务又有哪些事项,它与国家行政审批制度的改革,推动市场经济发展的关系又是什么?本文对此进行了辨析,以期对推动招标投标行业组织科学发展,进而承担起国务院行政审批制度改革中分配角色的作用。

    
一、什么是行业自律
    1
、社会秩序
    
社会秩序,一般分为经济、政治、劳动、伦理道德、生活秩序等几个方面,指其对应的社会关系,及这些社会关系的规范与规则。这当中,经济秩序和政治秩序对社会秩序起着决定性作用。
    2
、自律
     
“自律”中的“自”,指自己、自我,“自律”中的“律”有两个含义,一是作为名词时,为法律、规则,二是作为动词,为约束。所以,自律指行为人自我约束,自觉遵循法律、法规、道德、习俗和纪律等社会行为规范。
    
自律前提是行为人具备自我约束能力,能够清楚地知晓或预见行为后果时才发生作用,即民事活动中的具有完全民事行为能力或者限制民事行为能力的公民才有可能实现自律,反之,无民事行为能力的人,如儿童或者不能辨认自己行为的精神病患者,则无法实现自律,这时就需要他律,这里,“他律”中的“他”,指他人或群体,“他律”中的“律”与“自律”中的“律”含义相同,指约束。所以,自律与他律是社会实现对个体或群体管理的一种重要途径和方法。
    3
、行业自律
    
行业自律,又称为行业组织自律,即行业组织成员自觉遵守该组织纪律要求的行为,是社会管理的重要组成部分,其宗旨是规范行业行为,协调同行利益关系,维护社会公平,促进行业科学发展。行业自律,一方面是行业贯彻执行法律、法规和政策;另一方面,在法律法规基础上颁布行业自律规则规范从业机构和人员的行为。行业自律的功用,在于按其章程或者公约协调会员单位的市场行为,规范其参与市场活动的准则,维护其合法权益,向政府、行业和会员提供服务,进而推动行业规范、有序地发展。
    
组织纪律与法律具有大致相同的语言逻辑结构,都由行为模式和行为后果组成。这两者都是建立和维护社会秩序的重要手段,但其出发点和约束对象有着明显的区别,主要表现在:①纪律的核心在于自律,即自愿遵守,而法律则强调外部约束;②纪律由社会组织制定,法律则由国家权力机构制定;③纪律在社会组织内部具有效力,法律则对公民、法人或者其他组织有效力;④纪律靠纪律处分作保障,不具有国家强制力,法律具有国家强制力保障;⑤纪律不得违反宪法和现行法律规定,即“法律大于纪律”。

    
二、招标投标行业自律
    
(一)招标投标行业自律是社会管理的重要组成部分
社会行为规范,如法律、文化、习俗、道德、政策和纪律等影响人们的市场交易行为,影响行业自律作用。不同时期、不同社会制度行业自律规则和作用不同,例如,《镜花缘》君子国中,“耕者让田畔,行者让路;土庶人等,无论富贵贫贱,举止言谈,莫不慕而有礼”,在君子国市场交易中,卖主力争是要付上等货,受低价,而买主力争的是要拿次等货,付高价。在这样一种社会行为规范引导下,行业自律的作用微乎其微,因为“人心向善”,能够“舍去小我而顾全大我”地自我约束。
    
市场经济的特点是买者力图使花费最小但购买的商品物有所值,买卖双方供给、需求相互作用,影响、决定市场交易价格,同时,市场自发调节资源优化配置,即市场主体在交易中的普遍追求目标是使自己利益最大化,而法律约束又具有滞后性特点,此时如疏于行业自律约束,易出现“以次充好”、“坑蒙拐骗”等欺诈行为,需要行业组织在社会行为规范下制定自律规则,约束从业机构和人员,以实现诚信经营。
    
市场经济运行体系中,“政府搭台,百姓唱戏”,即政府制定市场政策以维持市场秩序;行业组织依照法律、市场规则颁布自律守则或规则,其成员依守则或规则参与市场活动,遵从市场秩序。招标投标作为一种市场经济制度中的交易行为,受社会普遍认可的具有一般约束力的法律、文化、习俗、道德、政策和纪律等社会行为规范约束。所以,招标投标行业自律是社会管理的重要组成部分,其作用与政府管理相辅相成,这也是国务院行政审批制度改革中,要求政府退出那些能够通过公民、法人或者其他组织自主决定的,或是能够通过市场有效调节的,或是能够通过行业组织或者中介机构能够自律管理的领域的改革思路。
    
(二)招标投标行业自律规则是行业遵从社会行为规范的基准
    
招标投标行业组织制定其自律规则,会员单位签署公约或承诺,是行业组织将其自律纳入社会管理的前提条件。实际上,《招标投标法》第四十九条、第五十二条、第五十五条、第五十七条等规定的“对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”就有两层含义,一是行政处分,二是组织处分,即在行政处分基础上,行业组织对会员按照自律规则处分。《招标投标法实施条例》第八十三条更进一步明确了招标投标协会这种行业自律的地位与作用。所以,行业组织依法制定自律规则,开展自律活动,是法律法规支持并倡导的一项有利于促进社会秩序建设的事情。
    
那么,招标投标行业组织需要制定哪些自律规则呢?主要有三方面内容:
    1
、约束性规则。约束性规则,一方面是国家法律及其司法解释、行政法规规定的强制性约束规则,即用“必须”、“应当”规定的命令性规则和“不得”、“禁止”等词语规定的禁止性规则,因其对社会全员进行约束,行业组织成员须自觉遵守,如《招标投标法》、《招标投标法实施条例》中的强制性规则等;另一方面,是行业组织为落实科学发展观,促进行业可持续发展,在国家法律法规许可范围,依据行业发展规划制订的,且经会员同意而颁布的旨在约束会员的行为规范,例如招标投标行业公约、招标代理机构服务标准、招标采购人员行为规范、从业准则等,其目的是落实法律规则,保护国家利益、社会公共利益和当事人合法权益,进而实现提高经济效益、保证项目质量的一种自律约束。
    2
、引导性规则。法律的根本在于保护守法者权益,行业组织的宗旨在于维护会员权益,落实法律规则,实现“守信获益、失信受惩”的自律机制。而保护会员合法权益的条件是行业组织在国家法律法规授权规则,即采用“有权”、“可以”、“自行”等词组规定的法律规则中,优化出最优规则而引导会员施行。“条条道路通罗马”,这就好比《道路交通法》中“红灯表示禁止通行,绿灯表示准许通行,黄灯表示警示”,“车辆、行人依法应当按照交通信号通行”的规则,但怎样保证驾驶员既遵守道路交通规则,又能省时省钱地到达目的地,就需对行驶者进行技术指导,例如,以路面、路况以及通行条件、车辆种类、型号、驾驶员水平、身体素质等变化条件进行线路、车速优化和驾驶动作指导,进而实现安全驾驶的目的,这正是教练的功用。行业自律规则中的引导性规则,类似于教练对驾驶员的技术指导,需要结合招标投标活动特点和需要进行引导。
    
为规范引导招标投标活动,下述规则可列入行业组织制订引导性规则范畴:
    
①工程、货物、服务资格预审文件指南。资格预审文件一般由资格预审邀请书、申请人须知、资格审查标准和方法、资格申请文件格式、项目概况等构成,其中,申请人须知实际上是法律法规规定的资格预审程序,其他部份,则需结合项目特点和需要进行引导,提出工程、货物、服务资格预审文件,特别是资格预审公告、资格条件、资格审查标准和方法等编写指引。
    
②工程、货物、服务资格申请文件指南,即引导潜在投标人如何进行资格申请,如何按照资格预审文件要求编写资格预审申请文件,进行资格申请指引。
    
③资格审查指南,即规范资格审查,对资格审查委员会按资格预审文件规定的标准和方法,对资格预审申请文件审查程序、审查事项、审查结论和编写资格审查报告等进行指引。
    
④工程、货物、服务招标文件编写。招标文件由招标公告或者投标邀请书、投标人须知、合同主要条款、标的量单、技术要求、评标标准和方法、投标文件格式等构成,其中,投标人须知实质上是法律法规规定的招标、投标程序,其他事项,则需结合项目特点和需要进行引导,特别是招标公告或投标邀请书、技术标准和要求、工作量单、合同主要条款、择优条件和方法编写等指引。
    
⑤工程、货物、服务投标文件指南,即引导投标人如何进行投标,如何按照招标文件要求,结合其自身实力编写有竞争力的投标报价文件、资格证明文件、商务文件和技术文件等,进行投标指引。
    
⑥评标指南,对评标活动,即评标委员会按招标文件规定的标准和方法,客观、公正地对投标文件评审和比较程序、方法、结论和评标报告编写等进行指引。
    
⑦招标代理服务指南,即对招标代理机构资格、招标代理机构组织结构、企业文化建设、服务礼仪、服务条件、服务内容、招标代理操作、招标代理服务费、招标投标情况报告、资料建档、归档等事项进行指引。
    
⑧其他为保护会员单位合法权益,参与招标投标活动指引等。
    3
、评价性规则。评价性规则是行业组织履行社会职责,对优秀会员予以行业认可,并以此引导行业科学发展的一种后评价规则,其意义在于弘扬社会主义正气,对从业机构和人员给出一种量化考核指标,并向社会公开,让市场对从业机构和人员择优选择,从而对行业发展起到规范、引导作用。
    
招标投标评价性规则涉及信用数据采集及数据统计处理、评价规则和评价模型等事项,主要是以下两个方面:
    
①招标投标市场主体,即招标人、招标代理机构、投标人信用评价、创优规则等。
    
②招标采购从业人员,即招标采购项目经理、评标专家等信用评价、创优规则等。
    
(三)招标投标行业自律机制是行业组织履行社会职能的重要体现
    
招标投标行业组织建立“守信获益、失信受惩”的自律机制,对遵守行业自律规则的招标人、招标代理机构、投标人、评标专家及从业人员颁布奖励办法,并定期开展自律检查、表彰、评选,以向社会推荐等。同时,对违反法律和行业自律规则的招标人、招标代理机构、投标人、评标专家及其从业人员进行纪律处分,例如,对从业人员及其他作为自律管理对象的个人实施行业内通报批评、公开谴责、暂停或注销行业组织管理的职业资格证书等纪律处分;对其会员及其他作为自律管理对象的机构实施行业内通报批评、公开谴责、暂停或者取消协会授予的业务资格、奖项或称号、暂停部分会员权利和取消会员资格等纪律处分。
    
(四)行政部门依法履行其市场监督职能是行业自律的重要依托
    
1)政府的市场管理职能
    
依法行政是政府市场管理的准则。市场经济体制中,政府职能是对市场进行宏观调控和监督管理,完善公共配套服务,所以,政府对行业进行管理,主要通过颁布行政法规、市场准入制度等市场规则,对违反法律法规强制性规定的行为进行政府干预和管理,进而保护社会公共利益,维持市场秩序。《行政许可法》第十五条规定,地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
    
对招标投标市场,《招标投标法》第六条规定,依法必须进行招标项目的招标投标活动不受地区或者部门的限制,任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标,不得以任何方式非法干涉招标投标活动。同时,第七条对政府在招标投标市场中的职能明确规定为“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督,依法查处招标投标活动中的违法行为”,即对招投标过程,包括招标、投标、开标、评标、中标等活动中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法行为进行监督执法,而由招标投标活动当事人在市场中依法交易,进而健全招标投标市场运行机制。这当中“任何单位和个人”,包括所有各级政府部门、直属机构及其派出机构。
    
2)政府的行业政策
    
行业政策,包括竞争政策、价格政策和产业规模、流向政策等,指规范与调整市场结构、市场行为的一种政府活动,其宗旨在于促进资源的合理流动与配置,对宏观经济调控和市场调节机制进行必要的补充,进而推动整个国民经济的发展。招标投标行业规则由招标投标法律及全国人民代表大会及其常务委员会颁布的相关法律、《招标投标法实施条例》及国务院颁布的相关行政法规、省、自治区、直辖市、省、自治区政府所在市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大市人大及其常务委员会制定并颁布的招标投标相关地方法规、国务院部门颁布的招标投标相关规章、省、自治区、直辖市和较大市的人民政府颁布的招标投标相关规章和各级政府及其部门和其派出机关依法制定的具有普遍约束力的招标投标规定、办法等构成,并遵守宪法至上、上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的原则。
    
完善招标投标行业规则统一,是政府依法对市场监管以维持市场秩序,进而保护国家利益、社会公共利益和当事人合法权益的重要职责。《招标投标法实施条例》颁布后,一些政府及部门对其颁布的行业政策进行了清理,但应同时看到,实现招标投标行业规则统一是一项“长抓不衰”的工作。实践中,一些行政机关、地方政府为保护部门利益或地方利益,在其颁布的文件中,存在违背招标投标原则和市场经济准则的规则,包括国务院部门、省、自治区、直辖市、地区、县人民政府及其部门等颁布的招标投标行业政策,必须依法予以清理,以促进招标投标市场健康发展。

    
三、行业服务
    
招标投标行业服务,指招标投标行业组织按照其依法制定的章程,为会员单位、行业、政府部门提供服务,并从中受益的一种有偿或无偿的活动,即利用行业组织为连接政府和企业的纽带,传递政策信息和市场导向,使政府颁布的行业规则落到实处,同时,反映会员诉求并维护其合法权益等。
    
(一)服务会员
行业组织服务于会员核心在于依法维护会员权益,这主要表现在以下几个方面:
    1
、招标投标法律、法规和行业自律规则的宣传、贯彻与指导
    
将国家招标投标法律法规及时传达会员,是招标投标行业组织的一项业务职能。招标投标行业组织举办各类培训班、研讨会、报告会等,组织学习国家招标投标法律法规等市场规则,及时向会员阐释其条文语义,使其“知法、守法”,同时组织会员学习行业自律规则,包括其中的约束性规则和引导性规则,进而引导其市场行为合法,维护其权益。
    2
、组织会员交流
    
组织会员交流的目的是实现“优势互补”,让会员以及国际上一些好的经验、做法得以在会员中传播和相互借鉴,并用于其招标采购实践,例如企业人力资源管理、市场营销管理招标采购中防止“低价中标、高价索赔”的方法等。
    3
、提供业务咨询与指导
    
为会员提供业务咨询和指导,是行业组织的一项重要工作,例如,招标投标行业组织利用其对行业发展规划、数据分析和引导作用,对会员企业作出:①诊断和指导;②经营方针、机构设置、管理制度和经营状况等进行诊断和指导;③招标采购管理体系进行诊断和指导;④复杂招标项目招标文件评估、招标结果争议等指导;⑤对影响会员企业发展的其他事项提供咨询和指导等。
    4
、维护会员的合法权益
    
向有关行政部门反映会员诉求,维护会员合法权益是招标投标行业组织的一项主要服务职能。招标投标行业组织站在维护会员利益角度,将会员反映的一些市场情况报送给有关行政部门,以使这些部门颁布市场管理政策时能够充分体现其会员利益,进而使政策落到实处而能够贯彻执行;对会员反映的一些地方行政部门颁布的违反法律法规的市场规则,以行业组织名义上报有关行政部门予以清理或取缔;同时,对一些市场管理者或其他人员侵害其会员权益的行为,行业组织及时提供法律援助,帮助这些会员与有关行政部门沟通、协商,进而维护其合法权益等。
   
(二)服务行业
    
推动行业规范、可持续发展是招标投标行业组织服务于行业的职责。这主要表现在以下几个方面:
    1
、制定行业发展规划
    
行业发展规划是行业发展行动纲领指南。招标投标行业组织在对市场调查研究的基础上,组织业内专家、学者结合国民经济发展和行业发展需要,起草招标投标行业发展规划,进一步明确招标投标行业发展目标、战略和工作重点,规范和引导招标投标市场主体行为,促进规范有序的招标投标市场体系的形成,进而使招标投标制度更好地服务于我国经济建设。行业发展规划需广泛听取市场主体、行政监督部门、业内专家学者和从业人员意见,并报经主管部门同意后颁布施行,以作为行业发展的行动纲领指南。
    2
、积极开展行业自律
    
行业自律是促进行业发展的基石,同时也是政府对行业组织作用的期盼。所以,行业组织服务于行业的一个突出表现就是约束会员自律,并在自律基础上维护会员的合法权益。
    
为此,招标投标行业组织需要开展以下工作:①督促有关部门尽快出台“守信获益、失信受惩”的行业政策;②合理确定会员结构,扩充会员数量局,以形成行业组织在国内的影响力;③颁布行业自律规则,组织会员签署行业自律公约;④组织招标投标市场主体信用评价指标体系研究,公布信用评价规则,开展对会员及其他招标投标从业者信用评价;⑤组织行业自律监督和效果检查、创优活动,并积极向市场推介,同时,配合有关行政监督部门,对在招标投标活动中受到行政处罚的,以及违反行业自律规则的会员施行纪律处分,进而使市场交易有序进行。
    3
、合理布局招标代理机构和从业人员
    
招标代理机构和从业人员合理布局是行业发展的市场条件,需要完善招标代理市场准入制度,促进招标代理资格统一,建立招标采购人员职业资格制度,完善招标师、评标专家等从业人员管理。为此,招标投标行业组织需要开展以下工作:①督促有关部门向招标代理资格统一方向迈进,开展招标代理资格由行政审批向行业自律约束转化方面的研究,以便条件成熟时由行业组织对其实施自律管理;②建立从业机构、人员信息发布、查询平台,对招标代理机构、招标、投标从业人员资格、业绩、从业行为等实行网上公开,动态管理;③建立招标师职业资格制度、市场准入和退出机制,并适时建立投标从业人员市场准入和退出机制等。
    4
、开展行业调查统计
    
行业调查统计是行业发展状况现状分析,同时是定量评价招标投标制度对国民经济影响的手段。为此,招标投标行业组织须以《统计法》、《统计法实施细则》等法律法规和招标投标行业现状及发展规划为依据,与政府有关部门一起,科学合理地设置统计内容、参数和统计指标,建立行业数据统计制度;适时开展行业基础数据申报和统计工作,发布行业统计指标,为国民经济建设提供服务。这当中,行业组织需开展以下工作:①研究行业特点,提出行业统计指标、基础数据申报途径;②建立统计分析模型;③完成基础数据申报系统设计和系统建设;④提出招标投标行业统计制度;⑤确定招标投标行业统计指标数据发布方式等。
    5
、开展专项或重大课题研究
    
对招标投标行业发展中的一些制约行业发展的一些重大课题进行深入研究并颁布行业组织意见,是行业组织推动行业规范发展不可或缺的一项重要工作。这当中,包括行业组织推动市场健康发展机制研究,招标投标代理可持续发展机制研究等推动行业发展研究事项,工程、货物及服务中标择优方法研究等市场规则研究事项,招标代理机构、投标人、评标委员会服务能力,以及招标、投标从业人员和评标专家知识结构、能力分析及招标结果研究等科学分析当事人行为能力事项,以及招标投标违法违规行为分析等前瞻性研究,还包括组织对国内外发生的一些招标投标重大案例、争议事项进行研究、组织专家论证,并发布行业组织意见等。
    6
、推动行业文化建设
    
招标投标行业文化,即诚信文化,是招标投标行业融入社会的重要体现,行业组织要以建设社会主义核心价值体系为基准,推动行业诚信文化建设。主要包括以下工作:①组织诚信文化体系、构成及其对行业发展影响研究;②组织从业机构、人员诚信表彰大会;③以报告会、交流会、研讨会等形式,集中报告、交流从业机构、人员的先进事迹、经验和作法,在从业机构和人员中推广;④组织记者、特约通讯员撰写宣传稿件,在主流报纸、期刊和网络媒介上对从业机构、人员的先进事迹、经验和做法进行宣传、报道等,在行业内建立“守信为荣、失信可耻”的理念,构建行业诚信文化,从而彰显招标投标制度在社会主义精神文明和物质文明建设中的作用。 
   
(三)服务政府

    
招标投标行业组织服务政府,即完成本应由政府部门完成的,但受其人财物限制委托行业组织完成的行政管理中的一些辅助性工作或是非行政管理的一些事务性工作。
    1
、行业政策制订与执行
    
招标投标行业组织协助政府制定行业政策使其服务于政府,同时保护会员权益的一种主要途径,主要体现在以下几个方面:①组织起草行业政策,例如,电子招标投标管理办法,评标专家专业分类标准等;②组织行业某一规则专项研究,进行市场调查、理论模拟、论证等,提出建议;③组织会员对行业某一政策论证,反馈会员意见供政府制订行业政策参考等。
    
招标投标行业组织接受政府委托或为确保法律法规等行业规则有效实施,对从业机构和人员进行培训,以使行业规则落到实处,是行业组织服务政府的一项重要内容,如:①法律法规,如《招标投标法》和《招标投标法实施条例》等培训;②行业规则,如《标准施工招标文件》、《设计施工总承包标准招标文件》和《电子招标投标管理办法》等培训;③招标投标专业技能培训,如招标文件、投标文件编写实务,评标实务及案例分析等;④招标投标管理培训,如招标投标行政监督、审计培训等;⑤招标投标相关知识培训,如合同管理、工程量清单编制和报价培训等。
    2
、行业管理
    
招标投标行业组织协助政府对行业进行管理主要体现在以下几个方面:①从业机构资格管理,即协助有关行政部门对招标代理资格进行评审、年检及档案管理等;②从业人员管理,即辅助政府部门建立招标采购人员职业资格制度、投标人职业资格制度、职业资格评价、考核制度等;③评标专家管理,即辅助政府建设评标专家库,并对评标专家实行动态管理;④协助政府行风建设,择优选择社会监督员监督行政人员及市场管理人员行为;⑤配合进行执法检查,或重大项目监督、稽查以及后评价等;⑥协助政府部门解决招标投标争议,减少招标投标行政复议和行政诉讼等。

    
综上所述,行业自律与服务,是行业组织参与社会管理的重要职能。这当中,行业自律是基础,是行业组织履行社会行为规范的内在表现;服务是宗旨,是行业组织下服务于会员,上服务于政府,进而服务于行业,并推动行业可持续发展的外在功用。为此,招标投标行业组织要切实加强自身能力建设,完善自律规则和自律管理,提高其综合服务能力,这是招标投标行业组织适应政府行政审批制度改革的大前提。



    
来源:中国招标投标协会秘书处

 

 

 





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